中国产业结构调整升级趋势与“十四五”时期政策思路-银河网站

本文依据产业结构变动影响因素的变化特点，分析了中国产业结构调整升级的中长期趋势，并提出“十四五”时期促进产业结构调整升级的政策思路。 从目前至 2035 年以至 2050 年， 影响中国产业结构变动的重大因素主要是推动高质量发展的政策导向、新技术革命和工业革命，以及新一轮深化改革开放。中国产业结构调整升级的阶段性趋势是：2016—2020 年是承上启下的初步推进期， 2020—2035 年是多种因素作用下的快速变动期，2035 年之后将进入有规律演变的相对稳定期。“十四五”时期要重点关注和解决的主要结构问题是：工业产能过剩问题、新兴产业发展问题、制造业的地位和作用问题、服务业结构的优化问题。“十四五”时期要总结吸收“十三五”时期的有益经验，推进产业结构政策的调整转变，完善政策实施的条件和机制。 基本取向：一是坚持以供给侧结构性改革为引领， 以深化改革促进产业政策的合理设计和有效实施； 二是坚持处理好政府与市场的关系， 使产业结构政策建立在使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的体制机制上；三是坚持把结构调整与产业升级结合起来，推动制造业向中高端发展、高质量发展并增强对结构优化的带动效应。

“十四五”产业结构调整升级趋势,“十四五”规划

 产业结构调整升级的中长期趋势

2018—2050年，中国产业结构调整升级的大趋势是基本确定的，就是从上中等收入国家向高收入国家的产业结构演变，但会具有一些不同于一般产业结构模式的新特点。这主要是反映了新一轮技术革命的趋势，反映了作为特殊发展中大国的基本国情，反映了中国体制改革和产业政策主导的特点，使第一产业向第二、三产业演进的基本规律有所变化。从这个角度说，世界上还没有任何一个或几个国家的产业结构变动模式可以直接对中国具有参照作用。 例如， 从三次产业增加值构成看，同样是第三产业的比重会持续上升，各类服务业特别是现代服务业快速发展，但由于中国城乡关系基本格局的影响，服务业比重的上升与现代国家相比将比较缓慢；同样是第二产业的比重会进入逐步降低的阶段，但受经济大国发展需要和中国推动制造业高质量发展等政策的影响，工业的比重将相对高于其他同等收入国家；同样是农业生产比重呈持续下降的趋势，现代科技应用水平不断提高， 但受人口大国粮食地位和内需主导作用的影响， 农业在相当一段时期将保持比较稳定的水平。 与产出结构的调整变化相比，在新一代人工智能发展和应用的推动下，简单化、重复性、重体力的劳动会更多被机器所取代，就业服务化的趋势可能明显更快，第一、二产业的就业人数将较快向第三产业转移。

产业结构调整升级的新趋势是：由于互联网、大数据、人工智能、绿色低碳、共享经济等新技术、新模式与实体产业的融合日益加深，新经济从内容到形式快速发展，制造业与服务业的界限将在一定程度上变得模糊，两者相互渗透、融合发展，使新经济的类型和比重持续增加。在新经济日益带动传统经济转型升级的条件下，将出现服务业主导制造业发展的新局面、新趋势。 这使传统的产业结构统计和分析框架面临挑战，实践发展可能要求一些新经济部门从原有产业分类中分离出来，形成一些新的产业部门，也许会出现一个“第四（次）产业”。 第四产业可能具有以下一些特点：一是既包含了制造因素也包含了服务因素，两类产业的特征难以截然分开；二是体现了绿色发展的方式和理念，包含了环境治理和生态保护的内容；三是体现了综合运行平台的性质，生产环节、流通环节、消费环节一体化；四是反映了新技术革命的趋势，信息化、大数据、人工智能等

新业态融合和跨领域发展。

2018—2020 年是“十三五”规划的后三年，是决胜全面建成小康社会的关键时期，产业结构的调整升级具有承上启下的重要作用。 国家“十三五”规划纲要（以下简称“规划纲要”）对产业结构变动的预测只有一个指标，就是第三产业增加值比重变化的预期目标。可以从这个指标推测其他产业比重的变化趋势。 “规划纲要”预测“十三五”期间中国第三产业增加值比重从 2015 年的 50.5%①上升到 2020 年的 56%，年平均提高 1.1 个百分点。 这大概与“十二五”期间的变化值有关，2010—2015 年，第三产业增加值比重由 44.1%提高到 50.2%，年平均上升 1.2 个百分点。 一般来说，以过去 5 年的经验作为参考依据是可行的，这段时期的产业结构变动趋势应该是大体相同的。 但是，需要注意的一个问题是，产业结构的变化不仅取决于各个产业增速的变动，还取决于产业相对价格水平的变动。 “十二五”时期，工业价格水平大幅下行，而第三产业的价格水平大幅上升，2015 年与 2010 年相比，工业品出厂价格指数（ppi）下降 5%，工业增加值的平减指数为-2.4%，第二产业的平减指数为-0.4%， 而第三产业的平减指数为 27.3%， 把以当年价格计算的第三产业增加值比重拉高了 5.1 个百分点②。 也就是说，如果以 2010 年不变价格计算，“十二五”期间第三产业的实际增加值比重只上升 1 个百分点，年平均只上升 0.2 个百分点。 “十三五”时期的产业价格结构变动可能与“十二五” 时期有较大差别，由于去产能等政策的作用，工业及第二产业的价格水平将有所回升，而第三产业在加快发展中竞争逐步加强，价格水平上涨的趋势将得到一定遏制，从而使产业价格结构的变动幅度减小。 这将使第三产业增加值比重的上升趋势明显放缓。 这种情况已经出现，第三产业的增加值比重在2016 年上升 1.4 个百分点（提高到 51.6%），但 2017 年没有变化，2018 年提高到 52.2%，也只上升 0.6 个百分点。 主要原因是工业品价格（ppi）回升幅度较大的影响。 例如，虽然 2017 年第二产业增速与上一年相同（都增长 6.1%），第三产业增速比上年提高 0.2 个百分点（增长 8.0%），但工业品出厂价格指数上涨 6.3%，第二产业增加值的平减指数为 5.4%，第三产业增加值的平减指数为

6.0%，产业价格水平变动差别缩小使第二、三产业的当年价格比重变化不大。

综上，“十三五”时期中国第三产业增加值比重的上升幅度可能没有“规划纲要”所预测的那么大，不是提高 5.5 个百分点而是只提高 3—4 个百分点，年平均上升 0.6—0.8 个百分点，到 2020 年提高到 54%左右。以此为基础，本文再分析其他产业变动的趋势。先看工业和第二产业的比重变化。

“十二五”时期工业增加值比重从 40%下降到 34.3%，降低 5.7 个百分点，扣除价格变化实际下降3.3

① 实际统计数据是 50.2%，见《中国统计年鉴》（2017）。

② 以 2010 年不变价格计算，第三产业增加值在 gdp 中的比重为 45.1%。

个百分点。 “十三五”期间，中国的工业化将处于后期阶段，工业增速虽已进入持续低于服务业增速的时期，但仍有 6%左右的中高速增长潜力，价格水平也将转为相对平稳或小幅上涨，因此工业增加值比重的下降速度将放缓，预计下降 2—3 个百分点。 同时，建筑业的比重也会小幅下降，整个第二产业的比重预计降低约 3 个百分点，大概从 2015 年的 40.9%下降到 2020 年不足 38%。再看第一产业的比重变化。第一产业增加值比重的下降有逐步放缓趋势，“十二五”时期从 9.5%下降为 8.8%，降低 0.7 个百分点，而“十一五”、“十五”时期分别下降了 2.1 个百分点和 3.1 个百分点。 “十三五”期间由于推进扶贫脱贫攻坚、乡村振兴战略，第一产业比重的下降幅度将继续减小，预计降低 0.5 个百分点左右，到 2020 年比重仍在 8%多一些。

全面建成小康社会之后，2020—2035 年是基本实现社会主义现代化的新时期， 也将是产业结构调整升级快速推进的时期。 主要表现是：在深化供给侧结构性改革、推进需求侧结构性改革的推动下，新经济的比重和带动作用快速上升，绿色经济的理念逐渐深入人心，绿色产业获得空前发展，现代服务业、新兴服务业全面发展，传统产业尤其是传统工业加快技术改造和升级，先进制造业、高新技术产业的规模和水平持续提升，从而形成经济结构优化、发展质量提高的产业基础。 这个过程中，《中国制造 2025》的规划目标要努力实现和深化，世界经济也可能迎来新一轮发展周期，在新的对外开放和国际竞争环境中，中国的产业结构调整升级将面临新的机遇和挑战，中国的制造业发展要加快融入全球中高端价值链，才能向制造业强国进军。到了 2035—2050 年，中国已基本实现社会主义现代化，向建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国迈进。在进入高收入国家行列之后，工业化过程已经基本完成，城市化达到后期阶段水平（70%左右），产业结构调整升级将进入相对稳定期。可以初步预见的主要特点是：经济出现服务化趋势，服务业中高端化、优质化、细分化，先进制造业、高新技术产业在工业中占较大比重，新经济与传统经济已融合发展，绿色产业和绿色经济全面发展。 作为一个新兴的高收入大国，中国的人均 gdp 仍较低，制造业发展和对外贸易依然不可或缺，产业对外投资将快速发展，由创新引领的高新技术产业成为经济发展的重要支撑，将决定着中国从经济大国向经济强国发展的未来趋势。

 “十四五”时期促进产业结构调整升级的政策思路

从国内外对产业结构政策实施结果的实证研究可以发现，同样的例子，既可证明产业政策的成功，也可证明产业政策的失败。这反映了一个问题：实施产业政策的初期或过程可能是有效的，鼓励发展的产业迅速发展起来；而结果则可能是不成功的，政策导向的产业很快发展过头，转为出现过剩的结局。如新能源产业政策就是一个案例。主要原因包括：产业政策实施中缺乏阶段性评估；其他因素影响了产业政策的效果；政策实施过程没有进行动态调整；产业政策没有适时或合理退出。 从中国实施产业结构政策的情况看，存在的基本问题是：政策涉及范围明显过宽；许多政策手段运用不当；政策配套措施相对不足；政策环境受非经济因素影响；缺乏有效的政策退出机制。其中的根本性原因是：在经济体制仍处于转轨过程的条件下，由于市场体系和机制不完善，相关法律法规不健全尤其是缺乏有效执法机制，很多政府部门特别是地方政府过度相信政府干预的作用，过度依靠产业政策实施中的行政手段，因而不注重市场机制对产业政策实施过程的检验，最终导致产业政策的实施结果背离了市场运行的一般规律。

从国际经验看，各国的产业政策演变具有一定的规律性，主要是随着经济发展和制度建设的进步而变化的。 判断中国产业政策演变趋势的基本依据：一是经济发展水平的提高。 随着发展水平的上升，经济进入高收入阶段，产业结构的变动放缓，产业政策的必要性和重要性将降低。二是经济体制改革的深化。随着改革开放不断深入，市场经济发展水平提高，市场配置资源的功能增强，政府职能转变过程逐步完成，产业政策的体制基础将发生变化。 三是国际竞争力的增强。 随着产业结构调整升级的不断推进，产业发展水平和国际竞争力提高，产业发展的国际差距和赶超压力减小，多数选择性产业政策可逐步退出。完成了以上进程，中国经济基本上已进入建成社会主义现代化强国的阶段。

可以指出，在“十四五”时期，中国经济发展的实践还谈不上要不要产业政策的问题。 从理论上讨论这个问题，需要限定时间、背景和条件，否则就会陷入理论与实践的背离和矛盾。 这就是：中国还要编制“十四五”发展规划纲要，发展规划中还要有产业政策的框架内容，理论上说放弃产业政策只能是未来某个时间条件成熟后的事情， 实践中主要是如何在深化改革中推进产业政策转型并限制其负面效应的问题。这就像在没有找到新的更合适更有效的工具之前，不能轻易抛弃家里一件半新不旧的常用工具一样。 为了适应经济发展的新常态或新阶段，促进产业结构的调整升级，需要在新的条件下实施产业政策特别是产业结构政策，同时积极推进产业政策的调整转型，完善产业政策的实施条件和机制。 在经济运行仍面临下行压力的情况下，把产业政策与宏观调控结合起来看，推行产业结构政策还有一个不可忽视的重要作用， 就是应对未来一段时期产业结构变动和经济增长过程的不确定性，在一定程度上加强产业发展的预期管理，通过适当的政策导向，调控市场波动，弥补市场不足，引导资源有效配置。但要强调的是，必须坚持依靠深化改革来完善产业政策，在推进简政放权改革的条件下推动产业政策改革、转型和优化。 基本原则和要求包括：逐步缩小产业政策的内容和范围，设计和建立产业政策退出的机制，改革和完善产业政策应用的手段，深化与产业政策相关的体制改革。

“十四五”时期实施产业结构政策具有比“十三五”时期更为有利的条件。 一是产业结构的基础性调整已取得了一定成效，为继续推进产业结构调整和升级奠定了较好的基础。二是政府部门对实施好产业结构政策的理论认识明显提高，有助于继续推进产业政策实施内容、手段和方法的调整转变。三是推行产业结构政策的体制环境有了较大程度的改善，“放管服”改革和政府职能转变的推进有利于更好发挥市场的作用。 因此，在编制“十四五”规划中产业结构政策基本框架内容、制定针对经济运行突出矛盾的产业结构政策主要推进任务时， 要在深入调研分析的基础上， 积极总结吸收 “十三五”时期产业结构政策的有益经验成果，继承“十三五”时期产业结构政策调整转型的良好趋势，特别是，要深入贯彻落实党中央反复强调的精神，坚持更多地采取改革的思路和办法，更多地运用市场化、法制化的手段。

“十四五”时期产业结构政策的基本取向，要与“十三五”时期的发展要求联系起来。“十三五”时期的产业结构政策主要服务于缓解结构矛盾、减弱经济下行压力，基本政策取向是：以推进结构调整为重点，支持产业升级发展，促进经济稳定增长。 而“十四五”时期的产业结构政策主要服务于提升产业链水平、推动经济高质量发展，基本政策取向应转向：以促进产业升级为重点，带动结构调整优化，为经济高质量发展提供产业支撑。

围绕这个主要目标，要更加注重以下几个方面：

（1） 坚持以供给侧结构性改革为引领，以深化改革促进产业结构政策的合理设计和有效实施。中国供给侧改革的重点逐步转向降成本、补短板、促进创新、培育新动能，这将引领未来一段时期产业政策的基本方向。 要把深化改革作为主要方法、手段和路径，推进产业政策设计、规划、实施的制度创新，提高产业政策对降成本、补短板、技术创新、培育新动能的促进作用，并形成可持续、可调整、可完善、可退出的机制。

（2） 坚持处理好政府与市场的关系，使产业结构政策建立在使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的体制机制上。深入研究确定“十四五”时期经济发展规划中的产业政策内容，以充分发挥市场配置资源作用为基础，继续缩小产业政策的范围，突出产业政策的重点，完善产业政策的机制。 特别是，改变地方政府实施产业政策的动机和行为，扭转地方政府过度干预本地产业发展的状况。 通过深化财税体制、用地制度等改革，调整完善中央与地方的财权、事权关系，使地方政府跳出依靠卖地、投资的利益陷阱，减少和消除地方政府部门对市场的不适当干预，增强市场配置资源的内在功能。

（3） 坚持把加快产业升级与推进结构调整结合起来，推动制造业向中高端发展、高质量发展并增强对产业结构优化的带动效应。 重点是加快发展人工智能、大数据、物联网等反映新一轮技术革命、工业革命趋势的战略性新兴产业、高新技术产业和技术密集型产业，依托发展前景广阔的先进制造业带动传统产业的技术改造。加强新时期产业结构政策在培育主导产业、发展新兴产业与改造传统产业方面的综合作用，加强推进制造业升级与发展振兴服务业的政策联动效应。