“小村大债”之困-银河网站

“小村大债”之困

来源《报刊文摘》2023.9.8 作者：张馨予

       据农业农村部抽样调查显示，截至2019年上半年，在全国70万个行政村中，村级债务总额已达到9000亿元，村级组织平均负债达130万元。“小村大债”已经成为一个不容忽视的问题。

       几位近年来到多地村庄进行过调研的专家均对《中国新闻周刊》表示，村级债务分布范围极广，从南到北，从西到东，无论是发达地区，还是欠发达地区，他们所调研的村庄几乎都有村级债务。不少村庄债务近百万，而负债最严重的村庄，只有一两千人，负债却高达几千万。他们指出，“小村大债”已经是我国实施乡村振兴的“拦路虎”，抑制村级债务增长迫在眉睫。

几十年前的旧债

       周向前是中部某省份的一位村副书记，在村子里工作接近15年。在他的记忆中，村子一直都有负债。2020年下半年，根据周向前所在村的统计，其村级债务超过200万元。其中几十万元是“旧债”，也就是1990年代至2006年全面取消农业税之间村集体形成的债务，这被学界称为“传统村级债务”或“旧村级债务”。

       “原来农业税费任务重，不少农户无法上缴税费，只能是村集体为农户垫付税费，借款完成税费上缴任务。”周向前告诉《中国新闻周刊》，几十年来，有一些农户经济状况好了，就把钱还给了村集体，抵了债务，还有一些农户直到现在还没有还上，因此债务延续至今。

       旧村级债务中，除了因收缴税费导致的债务，还有一部分是村集体为完成上级的经济考核任务而举债兴办集体企业形成的。

       华南理工大学公共管理学院教授黄岩在2019年曾到湖北省某村进行了为期20天的田野调查，据他了解，该村1990年代接到上级要求，必须兴办桑树基地等三个产业，但在投入大量资金后，三个项目仅持续1年时间就在1996年全部破产，并留下了21万余元的村级债务。

建设性债务是主要来源

       在周向前所在的村子，村级债务更多还是来源于2006年全面取消农业税之后形成的新村级债务。

       多位专家对《中国新闻周刊》表达了类似的观点——因村庄建设导致的建设性债务是新村级债务的主要来源，项目制则是新村级债务产生的制度背景。

       取消农业税后，国家公共财政资源是以项目制为主要形式向农村输送的。黄岩指出，中央政府为了保障专项转移支付体现政策目标，往往要求地方提供30%~60%比例不等的配套资金，村庄在承接项目时也需要一定资金投入，其目的之一在于对基层政府或地方社会产生激励作用。但是，很多村子没有能力筹集相应的配套资金，只能采取借债、欠款等方式，因而形成村级债务。

       在建设性债务之外，新村级债务中还有一种因集体经营项目产生的经营性债务。黄岩在广东调研时发现，一些城市周边的村庄为了发展经济，向银行借贷在村里建了工业园，期望工业园建成后租给企业，形成稳定收益，但是一部分工业园的设计不科学、招商不顺利，项目经营失败，因此形成村级负债。

资源损耗和权力寻租

       吕德文在调研中发现，一些历史上是“好村”的村庄，后来反而成了“差村”，是因为他们承担了地方的示范任务，包括美丽乡村建设、旅游开发、人居环境整治等，他们必须要推进政策硬性要求的建设项目。这其中，有很多工程是不那么必要的，“我调研的村子里，债务比较庞大的，都是因为搞形式主义工程欠了债”。

       黄岩指出，政绩工程下的利益合谋，是新村级债务形成的内在动机。“资源在下乡工程中，不单要发挥供给农村公共品的作用，它同样承载着各个行为主体多种意图。工程就是一块‘肥肉’，是各种利益主体参与到这些项目的建设中，上级政府要政绩，村集体要面子，村干部要利益。”

       新村级债务对村庄社会带来的影响是多方面的。周向前直言，这几年因为村子有债务，在开展各项工作时总是放不开，顾虑很多。吕德文也认为，债务对村级组织影响很大，相当于村干部的主要任务不再是搞建设和服务群众，整天为怎么化解债务焦头烂额，“债务不化解掉，等于整个村就僵死在这里了，几乎不可能把村庄发展好”。

       为了化解债务，周向前所在的村子还在继续“跑项目”。吕德文说，这是很多村子的选择，因为这些村庄没有能力赚钱化解债务，只能通过不断跑新项目，用新项目的资金去还旧项目的债。而申请越多，就意味着村子要配套的资金越多，于是陷入一个怪圈：往往是国家投入得越多，专项资金下达得越多，村级债务就会越多。

　　“其实就是拆东墙补西墙”，王丽惠发现，当村庄以“跑项目”作为填补债务的主渠道，往往会造成“滚雪球”困局，这中间会充满了关系运作，产生资源损耗和权力寻租。